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张远忠博士--金融辩护人

(中国贸仲 )仲裁员

 
 
 

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关于我

北京市问天律师事务所主任、博士*中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员*中国仲裁法学会常务理事*北京市金融服务法研究会理事*北京市律师协会信托法专业委员会副主任(第九届)*北京贵州商会常务副会长(第二届)。曾任北京市商务企业法律顾问协会副会长*北京市高级人民法院审判监督庭综合组组长。专长:金融争议解决*一行三会行政处罚应对*金融证券刑事辩护。

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英国金融监管构架及各金融监管机构之间的关系  

2017-03-25 13:23:19|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、英国现行金融监管构架

    2008年金融危机后,英国对实施10余年的金融监管一元化金融了改革,建立了崭新的金融监管构架。在新的监管构架中放弃由英格兰银行、财政部、FSA三方关系的监管模式,并且取消了由FSA作为唯一监管机关的角色扮演。从2013年4月开始,将监管权限分别赋予英格兰银行下的金融政策委员会(FPC)、审慎监管局(PRA)和金融督导局(FCP)。FPC、PRA和FCP依法对财政部和国会负责。

(一)关于金融政策委员会FPC)

考虑到英格兰银行基于市场参与者和独立机关角色,具有收集金融市场资讯 与分析系统风险的专业能力,最具备执行总体审慎政策的条件,为弥补金融体系整体稳定的审慎监管不足,英国政府决定将总体审慎监管职权赋予英格兰银行旗下的金融政策委员会(FPC),由该机关负责协调、监管整体金融体系稳定,评估威胁英国金融稳定的风险来源,以及提前应对金融风险,并提高监管部门的沟通效率。

1、FPC的法定目标

FPC的主要法定目标就是致力于金融稳定,为达成法定目标所必须扮演的角色是“辨识、监控、采取行动,以移除或降低整体系统风险”,而在主要的法定目标下能支持政府促进经济成长及就业成长的目标。

2、FPC组成

FPC的委员会有10名投票员,分别是英格兰银行总裁(并担任FPC主席),以及英格兰银行的3位负责金融稳定、货币政策、审慎监管业务的副总裁(其中审慎监管副总裁并担任PRA执行长)、英格兰银行金融稳定局局长(英格兰银行总裁咨询财政大臣后任命的成员)、FCA执行长、英国财政大臣任命的4位外部人员;另有一名不具投票权的财政部代表,共计11人组成。

     3、委员会会议进行

FPC每年应举行4次以上的会议,会议由英格兰银行总裁召集并担任主席;总裁缺席时,由负责金融稳定的副总裁召集及担任主席。会议主席应尽可能确保按会议决议共识执行;未能达成共识时,则由出席会员投票决定;正反票相同时,由会议主席决定。

4、职权行使

(1)建议权(powers of recommendation)

FPC得对英格兰银行提出关于该行的建议,主要包括英格兰银行对金融机构提供财务协助的规定、该行形式有关支付体系、清算系统及结算机构的职权。但为适当区分总体与个体审慎监管的范围,但不得对该行就SRR权限的事项提供建议。

FPC属于英国中央银行——英格兰银行的附属单位,性质上仍有政府机构的色彩,为了使FPC的职权行使能跟政府经济政策相互配合,财政部得以书面通知FPC详述属于英国政府经济政策的事项,并对该委员会支持英国政府经济政策的职权行使,提出建议。

FPC对财政部的建议,主要在于财政部在金融监管领域发布命令的下列权限,其中对“法规管理范围”(regulatory perimeter)的建议权,使该委员会得建议应纳入监管的业务范围,以及建议由PRA或FCA负责监管,将能有效避免现行未受监管的机构(如影子银行)对金融体系产生的风险:

A、总体审慎措施的适用范围;

B、受监管业务的范围;

C、PRA指定受审慎规范的野区范围;

D、 FCA制定商品干预规则的目的;

E、PRA要求未受监管的金融机构提供资料。

FPC可对任何单位或英格兰其他银行 部门提出建议。特别是对PRA和FCA有一特殊建议权,即FPC就PRA和FCA各自职责行为提出建议,但不得介入PRA和FCA对特定金融机关执行监管的权责。受建议单位应当在合理时间内尽快按照FPC的建议办理,否则,应当公开对FPC提出具体的书面解释报告,说明不执行建议的理由。

(2)发布金融稳定报告(publish financial stability report)

金融政策委员会(FPC)每年应发布2次金融稳定报告,包括下列事项,但咨询的公开可能有害于公共利益时,得不予纳入报告内容:

A、对英国金融体系稳定的看法。

B、对影响当前形势发展的评估。

C、对英国金融体系优势与弱点的评估。

D、对英国金融体系稳定前景的看法。

E、该委员会于报告涵盖期间的业务摘要。

F、在报告涵盖期间内该委员会运作与执行委员会目标成果(如促进金融稳定、支持政府经济成长与促进就业的政策)。

(3)指示权(Power of Direction)

FPC得对监管机关下达指示,要求监管机关行使其职权,针对特定类别的金融机构执行该指使所列的总体审慎措施。这里的“总体审慎措施”指的是财政部以命令规范,包括执行欧盟资本充足指令(Capital Requirement Directive,CRD IV)的措施,目前主要有下列2项:

A、逆景气循环资本缓冲措施:要求金融机构增加提存吸收损失的资本,以应对任何风险;

B、特定部门资本计提:要求FPC认定对整体金融体系的稳定产生风险者,增加资本以应对特定风险。

FPC不得要求FCA或PRA以特定方式或必须于特定时间内执行其指示,但可以对执行的方式与时机提出建议;不得要求采用其无权采取的措施,但可以涉及与FCA或PRA行使裁量权有关的事项。被要求机关必须在合理时间尽快完成,并就执行情况向委员会作出报告。 

(二)审慎监管局((PRA)

一般认为金融体系如缺乏审慎监管机关,则金融机构对抗倒闭的能力较差,且对金融服务持续运营的破坏风险更高,进而损害公共利益。就存款机构而言,由于存款负债的流动性特质,如发生众多顾客同时提领存款,即使该机构原具有偿付能力,仍会发生挤兑危机,引发金融与经济的动荡不安。在缺乏审慎监管的情形下,即便有存款保险及央行流动性保证制度可以应对挤兑问题,却也会降低金融机构审慎管理业务的诱因,使得金融机构过度风险承担的道德风险。此外,由于存款机构倒闭引起的存款人信心危机,将导致其他机构遭受挤兑的连锁效应,造成系统性金融危机,因此需有审慎监管机关监控相关风险。

再就保险公司而论,保险公司负债有许多不确定性,包括未来支付予保户之保险金额及时间点的不确定性等,因此保户很难其评估其投保公司的财务强度。另外,持有长期保单的保户并不具有对保险公司行为的影响能力,且不易掌握保险公司资产负债价值,导致保险公司管理阶层可能偏好高风险业务,对于保户不利。由于保险公司保户难以监控其投保公司的运营行为,促使审慎监理机关必须介入监控。

综上考量,英国政府基于金融稳定目标而创立PRA,由PRA监管主要金融机构,并制定PRA的政策目标。凡受PRA审慎监管的金融机构,亦须受FCA行为监管,亦即接受PRA与FCA的双峰监管。

PRA负责审慎监管约1700家金融机构。包含银行、建筑协会、信用社、保险公司、大型投资机构以及其他对金融体系有重大风险,经该局指定纳入监管的公司。以下分别介绍PRA之法定目标、组织与成员、监管特色、预防干预架构以及监管费用:

1、PRA的法定目标

金融稳定是PRA执行任务的最重要目标。金融机构不健全的营运方式,将影响金融体系稳定,例如银行间的过度竞争,导致银行体系普遍存在高风险的营业行为;又如保险公司投资策略导致资产价格波动,亦可能对金融体系有影响。

另一项影响金融稳定的因素,则是金融机构的倒闭。金融机构倒闭对金融稳定的冲击,分为直接与间接冲击两类:直接冲击部分,例如某银行倒闭,致其存户无法提取存款,进而阻碍经济活动;间接影响部分,由于某银行倒闭引起民众对其他银行及金融中介的信心质疑,引发整个金融体系动荡不安。此外,传统保险业务部分,如果保险公司因倒闭而不能支应保护的理赔要求,亦将对实体经济有不利影响。为达成金融稳定任务,PRA应避免个别金融机构营运或倒闭危及金融体系安全,但PRA不以追求金融机构零倒闭为目标,而是要确保业者倒闭时,避免造成对关键金融服务供给的破坏。在金融稳定目标下,PRA并应达成一般监管与保险监管目标:

(1)一般监管目标:

避免受监管机构的运营,对英国金融体系的稳定产生负面影响。

受监管机构倒闭时,最小化对英国金融体系的稳定可能造成的负面效应。

(2)保险监管目标:确保保险公司保户受到适当程度保护。

PRA透过法规(regulation)与监管(supervision)二项工具达成其监管目标,前者是制定希望金融机构遵行的政策、规范标准,以达成经营的安全与健全性,及对保户的适当保护;后者则为经由评估机构对PRA政策目标的风险,必要时立即采取行动,以降低风险。

除以上目标外,PRA应有效率地运用其资源、提高监管透明度、支持经济之持续成长,并降低其执行业务导致的市场竞争不利效果。另必要时财政部亦得视金融形势发展,为PRA增订新的目标。

2、PRA的组织与成员

PRA为英格兰银行的附属机构,目前主要负责约1700家具系统重要性金融机构(如银行、建筑协会、信用合作社及保险公司等)的审慎监管。

其内部管理事务,预算与酬劳政策、及其目标策略之执行绩效,需对英格兰银行理事会(Court of Directors)负责,并接受该理事会监控委员会的绩效检视,但PRA本身亦有独立理事会,负责对个别金融机构的监管决策及PRA政策之制定。

 PRA理事会成员由英格兰银行总裁(担任PRA理事会主席)、PRA执行长(亦担任英格兰银行审慎监管副总裁)、英格兰银行金融稳定副总裁、FCA执行长,以及至少3名独立非执行理事(由英格兰银行之理事会任命,并经财政部同意)组成,只是FCA执行长并不参与对个别金融机构的决策制定。

PRA的执行业务部门,分为银行局、保险局,以及政策局三个单位。其中银行局负责监管英国本国银行、外商银行,及投资银行;保险局负责执行对英国一般保险及寿险公司之监管。该二单位业务均着重于英国金融体系的主要风险,对受监管机构采行前瞻、判断基础方式之监管,保险局并负责保户权益之维护。至于政策局则负责政策发展及后续规定之订定,并涵盖对金融机构审慎标准的规范,包括执行流动性、资本、会计、营运风险、监理与协商政策之审慎治理,且将欧盟的主要审慎指导及特定国际协议决议一并纳入考量。

3、监管措施特色

PRA监管措施计有以下三项特色:

(1)以判断为基础的措施(judgement-based approach)

该局将运用判断的方式,来认定金融机构的安全性及健全性、保险公司对保户保障的适当性,以及金融业者达成经营受规范业务“门槛条件”的情形。而判断的依据并不限于狭义的法规解释,而是将以证据与分析作为判断的基础。

(2)前瞻性措施(forward-looking approach)

该局将评估金融机构目前及未来的风险,如认定该机构有安全性及健全性的潜在风险时,必要时将在早期阶段介入,以降低该机构倒闭的可能性。

(3)聚焦措施(focused approach)

该局将把监管资源投注在对英国金融体系的稳定或对保户可能产生最高风险的议题或机构上,而监管的频率与强度也会随着风险的增加而加强。

监管措施是由PRA董事会所决定的,并且会严谨并持续的记录在议事会议中。而董事会决定就如同英格兰银行其他有决定权的组织一样(如MPC、FPC)需对国会负责。

4、预防干预架构

除监控金融机构是否符合安全与健全经营的门槛条件外,PRA订有“预防干预架构”(proactive intervention framework,PIF),对于金融机构的未来风险采取前瞻性判断,并依据金融机构接近倒闭的状况,划分不同风险程度,以避免金融机构倒闭对稳定金融目标的不利影响。凡是对金融体系稳定造成最大风险之业者、问题,都是PRA优先的工作重点。如果PRA判断金融机构濒临倒闭的高风险状态,则会尽早介入处理,以应对新发生的风险。

举例而言若公司被评估属于不采取行动将危机其存续的阶段时,金融机构可能被官方正式要求启动其复原计划措施,例如回复资本部位等。又例如公司被评估属于风险中等的情形时,PRA的监督力度会增加以及要求公司提供更多资讯且必要时可以发动PRA资讯归集的权力。

5、监管收费

PRA运作资金来源不是政府提供的预算,而是由其监管对象付费,以支应其业务所需。对于该收费对象征收的数额,是依据PRA对该类金融机构的审慎监管预算成本而定,并有FCA代为征收。各类别中个别金融机构的应付费用,则依其经营规模而定。凡是明显可能引起英国金融稳定的金融机构,对PRA支付的监管费用就较多。

(三)金融督导局FCA)

金融机构的审慎监管与消费者保护及市场行为监管任务有别,凡有关金融机构倒闭可能对市场有重大冲击、局部冲击,乃至于其倒闭不会引起普遍影响等事件,均属审慎监管业务范畴。至于行为监管的关注点则在于消费者资产受保护,且金融机构的倒闭不致发生对消费者负面影响。

为强化落实消费者保护任务,英国政府将FSA单一机关的任务功能分拆,其中审慎监管由PRA负责,而消费者保护与金融机构行为监管则由FCA专责执行。

FCA于2013年4月1日于FSA原址开始运作。

1、FCA的监管范围

FCA的网站在2014年3月31日发布的网站资讯,从2013年开始营业起监理了超过50000家公司的营运行为以及那些非属PRA审慎监管标准的公司——包括一般投资公司、保险经纪公司、基金管理公司、资产管理公司、独立金融顾问、避险基金、外汇交易商等的个体审慎监管,以及负责制定针对该类机构的监管架构和具体规则。

FCA负责监管所有金融机构的商业行为,此亦包含受PRA个体审慎监管之金融机构在内。凡属PRA监管、具有审慎重要性的存款机构、保险公司与大型投资公司,系适用PRA与FCA的双峰(Twin Peaks)监管,而无任何一家金融机构可单独由PRA监管。

FCA采取前瞻性和判断基础的评断式监管(judgement-based supervision),依据其专业知识判断业者业务行为、未来策略,及金融产品是否妥当,以确保金融机构公平运作且不损害客户权益。当金融机构发生对消费者不公平的行为及从事对市场健全性有风险的行为时,FCA将预先采取必要的干预措施予以应对,而不是等到损害发生时才出面收拾残局。

2、FCA的监管目标

FCA的任务目标及法定权力来自FMSA2000及FSMA2012,其操作目标有三项:1、维持及确保市场健康;2、管理金融服务业,使其向消费者提供公平交易;3、确保金融服务市场具有良好竞争性。FCA的主要目标是保护金融消费者及确保金融市场健康,以维护社会公众对金融服务与金融市场信息的知悉权。

3、FCA的组织架构

FCA系独立监管机关,须对财政部及国会负责,采取有限责任公司方式运作,运作资金由金融机构提供。FCA的上层组织为董事会,负责订立监管决策,并管理FCA高级别主管。至于FCA每天的业务决策及内部人员管理,则由执行委员会负责。

FCA董事会计12人,其中过半数为财政部任命之非执行董事。董事会成员包括主席、执行长、3名执行董事、7名非执行董事(其中一人为英格兰银行审慎监理副总裁)。董事会下面下设有数委员会:

(1)稽核委员会:负责FCA内部控制方面有关事务。

(2)风险委员会:负责监控危害FCA法令目标之外部风险。并向理事会提出建议事项。

(3)薪酬委员会:决定高层主管薪酬。

(4)监管决策委员会:负责决定是否将监理范围的特定行为列入规范或监控,以及是否提供法规指导准则,并对监理范围的相关事务订立必要行动决策。

(5)监控委员会:负责提供理事会与货币顾问局相关合作业务所需的支援与建议。

此外,FCA的管理团队为执行委员会,负责执行保护消费者、改善市场健全性,以及鼓励良性竞争等目标的相关业务操作。委员会设执行长,执行长位于董事会主席之下,其下设有数局:

金融业务授权局:评估及处理金融机构对新类型业务的申请。

检查局:负责对金融机构进行行为监管。

金融市场局:负责确保金融市场稳定、有效率及健全。

政策风险研究局:负责界定及评估风险,并确保FCA的政策能有效保护消费者及并纠正金融机构的不良经营行为。

执法及金融犯罪局:负责对从事不法行为的金融机构及个人采取行动,调查违规行为及采取措施降低金融犯罪,并与金融机构密切合作,打击金融犯罪,协助其免于受犯罪行为伤害,以确保金融机构采取适当自我保护措施、观测及防止洗钱。

总务局:提供其他各局相关业务支援服务,包括资讯系统、人力管理、财务及业务服务等。

国际事务及公共关系局:负责FCA对于国际及国内的涉外沟通、增进各界对FCA的了解与信任。

企业服务局:负责对理事会及监管决策委员会等提供支援服务,并管理申诉机制(the Complaints Scheme)。

4、监管运作

FCA的监管运作在它们的官方网站均可由公众查阅,以下就FCA如何监管公司、监管方式做简单介绍。

(1)FCA如何监管公司

依据从业规模与特点予以监管。其监管重点包括:

依据从业规模大小及特点分为四个群组,进行不同密度的评估。对于具有最多消费者客户群的大型金融机构,一般在每2年周期内持续进行经常性   行为评估,至于小机构则仅作例行评估,频次较低,每4年仅评估一次。

监控金融机构的金融产品及业务项目,以确保金融机构公平对待消费者,避免损害消费者利益。

针对已经发生危及市场健康的问题事件,予以迅速果断的回应。必要时迫使金融业者对消费者提供赔偿或其他补救工作。

(2) FCA监管方式

A、风险管理(Risk management):

FCA系采前瞻性及判断基础的监管,对于金融机构是否有不公平对待客户或损害市场健康性风险进行评估,并依评估风险及时采行应对策略以降低风险。FCA经过定期评估企业行为,采取组合方式监管风险,评估事件可能引起的潜在冲击与事件发生可能性(亦即冲击与机率)构成的风险程度组合;该组合提供FCA对动态风险的衡量,并据以做出是否制定法规予以减轻风险的决策。另外,FCA也使用此种工具监控风险的发展,依优先性分配监管资源。管理风险的步骤依次为风险界定、衡量风险、降低风险、风险监控及报告。其中风险界定是经过广泛收集各方资讯,包括实地拜访从业人员收集情报及监控交易,直接联络消费者与市场参与者,以执行监管业务,并从产业趋势信息,以及投诉案件揭露的问题,深入评估风险级别,以决定需采何种措施减轻风险。至于衡量风险则涉及风险几率与冲击力的评分。将二者组合起来,计算风险评估数,其结果可分为高度、中高、中低或低度四大类。依据评估结果排列风险顺序,协助主管机关采取降低风险的相应措施。最后一并由风险管理系统提供风险管理监管报告,以确保风险被适当管理,并有足够内部控制。

B、神秘访客(mystery shopping)

FCA透过专业人士(而非FCA内部人员)担任神秘购物访客,该等人员实地拜访金融业者,了解其提供金融服务、销售金融产品的业务行为是否符合规范,以及法规政策的影响程度。该类实地查访发现的资讯极具重要性与有用性,可以补充监管报告与消费信息的不足。被确认为有高度风险业务领域,或是具有违法嫌疑的事件,都会促使FCA对该类对象启动神秘访客行为。FCA会对相关行业提供该访问调查发现的良好与不良行为,但受暗访机构及执行暗访的细节不会被揭露。如果FCA在暗访后对特定行为列为关注重点,且认为有必要开展后续工作,FCA会告知受访单位业经神秘拜访,以帮助他们改善顾客服务,并让其确保公平对待客户;若暗访结果情节轻微而不需采相关监管行为,则FCA通常不会告被暗访者。

C、专题检查(Thematic reviews)

FCA使用专题检查监管金融市场,俾利其采取适当资源,有效地解决复杂的问题。检查重点系用于发现当前的金融事件,以及提出解决问题的建议。专题检查是由专业人员执行,经由密集广泛的书面资讯审查与实地检查,以及与金融业从业人员等紧密合作,评估市场或产业部门内数家业者之跨业问题或产品问题的风险。

(3)房贷市场检讨与倡议(Championing)

由于某些高风险的房贷实务作业,以及人们认为房价仍会继续上涨的假设,使得2008年全球金融危机后,英国许多借款人发生无力负担房贷的困境,因此FSA先前即开展“房贷市场检讨”(Mortgage Market Review,MMR),并于2012年10月25日公布相关改革意见及规定,规范金融服务业者,以确保他们针对消费者个人情况,提供最适合的房贷产品,并使消费者获得公平待遇避免不良房贷行为。FCA监管英国住宅贷款业务,并密切关注房贷市场发展,为使消费者获得运作良好的房贷市场,FCA延续FSA之MMR作法及规范,相关规定将于2014年4月26日生效。主要改革重点如下:

A、、借款人还款能力证明

授信机构必须检查借款人对于房贷的负担能力,因此必需对房贷申请人徵提收入证明文件。授信机构也必须考虑借款人在未来预期利率上升时,能够负担得起房贷,以防止借款户因负担得起眼前的低利率而盲目进行申贷,并遭遇利率反转上升却无力偿还的困境。关于只付利息(interest only)房贷产品,授信机构必须检查借款人在贷款期末有能力偿还本金的可信赖计划。

B、借款人转贷之协助

为保护无法办理转贷的房贷户,自2012年10月26日起,法令规定授信机构不得利用客户的困境,对其提供较其他同类客户较高利率或较差的授信条件。

5、监管收费

FCA是对财政部及国会负责的独立机构,因此并无任何政府预算资金挹注,其运作资金全数经由获其授权从事受监理金融业务之金融机构,以及受其认可之投资交易所收费支应。

FCA收费权力源自FSMA2000及FSMA2012。此外,FCA并代理PRA、FSCS、FOS等机关向金融业者收取费用。经由FCA的单一管道,各金融机构得以获知所应负担的各项监管成本,并集中付款给FCA,且透过FCA付费给其他提供监理服务机关。

FCA对业者收取之费用项目包括年费、申请费、特殊计划费等。

 

 

二、英国各金融监管机构之间的关系

在新的一元化金融监管构架下,通过三机构的书面报告与听证会报告,让公众了解其相关运作与成效。除了财政部对各机构的纵向问责外,各机构之间也有横向的密切联系。三机构的联系主要指咨讯分享、PRA的否决权、费用收取会跨理事会的交流。

(一)咨讯分享

  PRA与PRA签订合作机制,及时对重要议题交换咨讯,以避免要求监管对象重复提供资料。二者合作并通过FCA系统平台进行监管对象内控资料的共享。必要时,对于非属于双轨监管的监管对象的资料,双方也进行资料分享,确保二机构获得完整的市场资料。

   (二)PRA的否决权

   PRA有权要求FCA不执行某些行动。当PRA认为FCA行使某些权力可能影响英国金融体系稳定,或导致某家金融机构倒闭,造成英国金融体系造成不利冲击的“特定情形”下,PRA可以行使对FCA发出指示的否决权,要求其不对该金融机构行使权力。包括如果FCA对某金融机构罚款导致该金融机构失序倒闭并危及金融系统稳定时,PRA可以行使否决权。

   (三)费用收取

   PRA与FCA的运作资金,都向监管对象收取。PRA的相关费用由FCA代为向金融机构收取,FCA并对PRA收取服务管理费。

   (四)跨理事会交流

   英格兰银行、FPC、PRA、FCA的理事会中都有许多共同的成员,此举的目的是支持不同决策机构之间的咨讯交流,并使双方对彼此措施与对事件的可能对策有所了解。

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