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张远忠博士--金融辩护人

(中国贸仲 )仲裁员

 
 
 

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北京市问天律师事务所主任、博士*中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员*中国仲裁法学会常务理事*北京市金融服务法研究会理事*北京市律师协会信托法专业委员会副主任(第九届)*北京贵州商会常务副会长(第二届)。曾任北京市商务企业法律顾问协会副会长*北京市高级人民法院审判监督庭综合组组长。专长:金融争议解决*一行三会行政处罚应对*金融证券刑事辩护。

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张远忠:资管统一监管关键要“统一”什么?  

2017-03-20 12:22:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近日,保监会、证监会、银监会主席轮番坐镇国务院新闻办举行的专题新闻发布会,表态将共同发力治理资管乱象,排查金融风险,统一产品标准,修补监管漏洞,力促资管业回归正途。”。三会的表态说明金融监管层已经意识到资管产品存在监管问题,特别是分业监管体制在监管资管产品中存在的问题,以及采取相应措施解决问题的迫切性。但2月21日流传出央行统筹的大资管统一监管文件草案(《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)下称:《意见》)看,应对措施还存在严重不足,没有是实现制度的根本创新,需要极大完善。其中的主要问题是没有充分认识统一资管监管到底要“统一”什么?如何采取有效监管举措实现监管的真正“统一”。

《意见》的主要特点是把以前一行三会的相关文件进行了汇总,《意见》总共30条,其中资产管理业务的定义、资产管理产品范围、合格投资者、资管产品的投资范围、信息披露、托管、资金池、杠杆倍率、风险集中度监管分工、违法行为处罚等之前在三会文件中已经规定的内容就几乎占了28条,因此,《意见》做到了三会文件的“统一”。《意见》似乎也想通过建立一行三会协调机制解决分业监管造成的体制机制性问题,如第23条规定由央行进行金融信息统计的“信息统计制度”、第27条“风险处置工作机制”以及第28条规定的“监管问责制度”,但与2013年8月15日公布的《金融监管协调部际联席会议制度》(国函〔2013〕91号相比较,《意见》没有新的突破。2013年金融监管协调部际联席会议制度的目的就是进一步加强金融监管协调,保障金融业稳健运行,经国务院同意,建立金融监管协调部际联席会议(以下简称联席会议)制度。根据金融监管协调部际联席会议制度的规定,联席会议职责和任务包括六大方面:(一)货币政策与金融监管政策之间的协调;(二)金融监管政策、法律法规之间的协调;(三)维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调;(四)交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;(五)金融信息共享和金融业综合统计体系的协调;六)国务院交办的其他事项。但从实践运行状况看,联系会议制度并没有有效解决分业监管导致的监管监管冲突与监管漏洞问题。2015年股灾为例,银行理财向股市输送了大量配资资金,中间还加了杠杆,但证监会无法掌握其最终入市总额,对股市的整体杠杆水平无从知晓。因此,盲目降杠杆导致金融杠杆在下跌中的多米诺效应酿成股灾。万科宝能事件在证监会主席“妖精”论以前,证监会与保监会已经对宝能资金进行了排查,但由于各管一滩,只查自己的自留地,因此也没有查出任何问题。直到最后各种压力导致证监会与保监会进行“联合”执法才发现宝能“违规”。2015年股灾到近期的宝能万科收购事件,都反映出我国资管监管的问题主要出在监管机制与体制落后于资管业发展的现状,换言之,我们的金融监管体制已经落后于金融创新的发展。因此,要充分认识到,目前资管出现的问题主要是监管体制机制问题,而不是监管标准问题,实际上即便采用现行资管标准,如果体制机制适应,也是没有太大问题的。如果不认识到这个根本性问题,所采取的应对措施就失去意义。

当前金融监管体制的主要问题是金融信息搜集与分析不统一,导致监管权冲突与监管真空,从而引发金融从业者进行监管套利,并引发金融风险。因此,统一资管监管主要应当从统一“资管信息”入手。

意见》内容看,监管者似乎是参考了英国大英格兰银行模式来弥补中国分业监管的弊端,而且似乎想通过赋予央行信息统计权与问责建议权的方式达到统一监管资管产品的效果。但从发达市场特别是我们借鉴的母国英国监管资管产品的经验来看,《意见》所规定的制度根本无法解决分业监管导致资管产品监管真空以及利用资管产品套利的问题。首先,根据《意见》规定,央行对资管产品的统计属于静态统计,没有要求央行对资管的运作进行动态统计,但实际上,资管产品的动态运作才是产生金融风险的主要方面。而资管产品的动态运行状态是需要相关的信息平台进行及时跟踪的。央行的静态统计数据对金融监管的意义大打折扣。其次,资管产品的动态信息往往有赖于通过金融检查得以发现,但在存在监管权冲突的监管体制下,各监管部门之间存在利益冲突,且各部门还存在部门保护,在此情况下,各部门是否愿意及时将自己发现的监管范围内的信息特别是因自己监管失责产生的风险信息进行公布是大打折扣的。第三、证监会、保监会、银监会如何及时获取央行的事后统计数据也没有详细规定,作为监管一线的三会在监管中应当从何处调取不属于自己监管的金融信息以及被要求调取信息一方不积极配合该如何处理等关键点也没有规定,而这些才是金融信息制度的关键所在。

为了解决金融监管各部门监管权冲突与部门保护导致的金融信息分享不流畅与不充分问题,无论是分业监管的美国还是混业监管的英国、日本、台湾等,都成立了专门的委员会统筹各金融市场。英国在FSA阶段就开始重视各监管机构监管信息的共享,并建立监管机关之间的联系机制。英国金融监管总署(FSA)、财政部及英格兰银行依1997年10月28日签署的三方备忘录,进行信息交换并建立常设委员会,就金融市场稳定、系统性风险与个别金融机构流动性问题处理等议题,定期召开会议商讨对策。FSA有权要求受调查对象提供任何资料与文件,FSA据此可以获得金融机构的动态信息。在金融监管架构变动后,这样的联系机制再加以调整,通过在英格兰银行下设立统一的金融政策委员会FPC)达到监管信息及时汇总的效果。FPC具有向从事具体监管的审慎监管局(PRA)和金融督导局(FCA)收集信息的权力与能力。PRA和FCA在咨讯与意见方面保持密切沟通,并与重要金融机构保持密切联系,而且经常会向FPC提出建议,便于FPC及时发布相关政策与建议。

美国成立金融稳定监察委员会((Financial Services Oversight Council, FSOC),其主要职责是促进信息的分享和协调,辨识早期风险,并对联准会委员提供咨询,就金融机构间之业务连带关系及其对金融市场稳定所可能产生的威胁提出意见金融稳定监管委员会的主要职责是促进联邦金融监管机构间资讯分享与协调,监督大型金融机构及商品市场引发的市场性风险,建立系统性风险预警机制,协调不同监管机构之间的审慎标准,同时设立新的金融研究办公室充当委员会的资讯收集部门。联邦银行监管机关与州银行局、全国保险监管官协会 (National Association of Insurance Commission, NAIC) 及证管会签订信息交换备忘录(MOU)以利监管信息交换作业。为此美国建立了全国信息中心(National Information Center, NIC) ,各联邦与州监管机关平时就其负责的特定金融机构执行监管检查业务,必要时有权透过联邦储备理事会所建构与维护的“全国信息中心 ”(National Information Center, NIC),取得其它监管机关的相关监管信息。NIC的架构包括银行基本数据系统(Structure Data System, SDS)及全国检查数据库系统(National Examination Database, NED)。SDS的内容包括金融机构的基本数据与财务业务数据,该信息也同时提供一般社会大众查询下载。NED则储存各机构的相关监管与美证管会主席Mr. Cox于2008年9月26日发表声明, SEC交易与市场部门于2004年开始施行的自愿性“整合监管机构计划”(Consolidated Supervised Entities program, CSE),因缺乏相关法律授权,致无法定期取得投资银行控股公司相关监管信息,且因其得自由选择加入或退出此监管计划,亦严重影响该计划的有效性;鉴于CSE计划的主要投资银行控股公司均已转型为银行控股公司且由联邦准备体系负责监管,SEC的CSE计划将即刻中止施行。未来SEC将着重对银行控股公司旗下的证券经纪与自营商子公司的监管工作,并将依据2008年7月与联准会签订的合作备忘录,请求联准会提供相关银行控股公司的监管信息。 除全国信息中心外,美国还建立了其它分享监管信息管道:联邦存款保险公司与各州监管机关建立信息交换机制,州银行监管机关得向联邦存款保险公司申请提供相关监管信息。联准会对保险、证券公司的监管系透过原监管的银行控股公司及银行的中央联络官(CPC)了解该等金融机构的相关保险、证券公司的财务、业务信息,或是协调与其它监管机关的合作及信息分享(即以CPC为监管信息分享窗口)。一般检查如果需要证管会或州保险局提供监管信息,则会提出需求。

台湾成立统一的金融监督管理委员会统一金融监管信息的收集与分析,金融监督管理委员会内设信息管理处负责信息业务的规划、开发管理以及金融监督、管理及检查数据的准备及分析。同时设立专门的检查局及时收集相关信息排查金融风险依据金管会组织法成立全新的金融检查机关检查局,负责金融控股公司、银行业、证券业、期货业及保险业的如下工作:金融检查制度的研究制定;检查其海外分支机构;报表稽核;内部稽核报告的处理;金融检查法规的制定、修改与废除;检查报告问题的跟踪与考核;金融检查工作资讯系统的规划、开放与管理;金融检查资料的收集与分析。在新的金融监管构架下,检查局和平行机构银行局、证券期货局、保险局虽然都有检查权,但可以检查局为主要的例行检查单位,利用检查局所检查的资料信息作为相关工作的参考,在有特殊需要时,银行局、保险局、证券期货局再做专案检查,以便节省行政资源、降低层层检查监管对象带来的不便。由于检查局涉及的信息往往都是金融机构的内部信息,并可以借助检查得到的信息知道金融机构的未来经营方向,因此,金管会特别规定检查金融机构业务的注意事项,明确规定检查人员在行使职权时有公正作为的义务,遇到涉及本身或相关厉害关系的案件时,应当遵循回避原则,对于受检查机构业务中存在的问题或违规事项必须在检查报告中如实披露,不得隐瞒,同时也必须严格遵守保密义务,不得泄漏检查事项、日程及受检单位的业务状况,确保检查机构的超然、公正地位。检查局成立以来致力于参考巴塞尔银行监管委员会“有效银行监管核心原则”及欧美等先进国家的金融监管检查制度改变过去传统定时定点检查模式的检查方式逐步调整为以风险为导向的金融检查构架以有效配置检查资源达到提升金融检查效能的目的。例如逐步建立金融机机构单一申报数据窗口系统督促并验证金融机构申报监管数据的正确性规划推动银行业金融检查评级制度落实以风险为导向的金融检查配合新巴塞尔资本协议的实施培训检查人员辨识与评估风险的能力建置各类金融机构报表稽核分析机制运用申报数据分析结果产生出监管信息分析金融机构经营好坏,作为修订金融检查频率的参考逐步建立各类别的差异化检查机制以提升金融检查的效能。

发达市场的共享信息制度是值得我们参考的,将来的资管统一监管制度应当进行借鉴。其核心方面需要建立一个高于各监管机构之上的法定权力的机构收集与分析信息。

 

 

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