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张远忠博士--金融辩护人

(中国贸仲 )仲裁员

 
 
 

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关于我

北京市问天律师事务所主任、博士*中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员*中国仲裁法学会常务理事*北京市金融服务法研究会理事*北京市律师协会信托法专业委员会副主任(第九届)*北京贵州商会常务副会长(第二届)。曾任北京市商务企业法律顾问协会副会长*北京市高级人民法院审判监督庭综合组组长。专长:金融争议解决*一行三会行政处罚应对*金融证券刑事辩护。

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《多德-弗兰克法案Dodd-frank》法案解读  

2017-02-09 17:08:49|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 早在 2007 年 6 月,美国财政部长鲍尔森提出了改革美国金融监管体系的设想。 2008 年 3 月 29 日美国 财政部公布了 《现代金融监管构架改革蓝图》 (Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Struc- ture)提出对美国金融监管体制进行重新构建。 2010 年 7 月 25 日,国会参、众两院分别通过《多德-费兰克华 尔街改革和消费者保护法》并由奥巴马签署正式生效。

  一、改革前的美国金融监管体系

现行的美国金融监管格局主要是 1999 年奠定的。美国现行金融监管体制主要包含三个层面:(1)内部监管, 是指金融机构内部审计和风险管理制度;(2) 来自金融市场和同业自律组织的监督管理;(3)政府对 于金融市场和金融机构的监管。 下面将从金融监管机 构和模式两个维度来介绍下美国现行的金融监管体系。

 

 (一)银行业。 美国商业银行的监管已经成为一个 由权限重叠的多个监管机构组成的混乱体系。 通货监理署主要负责管理 2100 多家拥有商业银行体系一般 以上资产的国民银行。 美联储和州银行监管当局共同 管理成为美联储会员的 1200 家州银行。美联储还对银 行持股公司负有监管职责,而对国民银行负有第二位的责任。 联邦存款保险公司和州银行监管当局共同监管 5800 家在联邦存款保险公司投保但并非美联储成员 的州银行。州银行监管当局还对不到 500 家没有在联 邦存款保险公司投保的州银行负有独立监管职责。

 (二)证券业。 对证券行业的监管主要体现在联邦 层面。 美国证券交易委员会(SEC)主要负责证券机构信息披露、欺诈及内幕交易行为的监管,而 2007 年成 立的美国金融行业监管局(FINRA)负责监管美国证券 经纪人和交易商。 商品期货交易委员会(CFTC)监管商品期货、商品期权、金融期货和金融期权市场。 州政府 的证券监管权相对就小很多。

 (三)保险业。和证券业不同的是,州政府对保险业 享有绝大部分监管权, 联邦层面基本上没有保险监管 机构,全国保险监理协会(NAIC)仅仅是州保险监管局 的辅助监管机构。

 二、“次贷危机”所凸显的美国监管体系的弊端

  “次贷危机”爆发前,美国金融发展模式和金融监 管都是全世界学习的榜样。 “次贷危机”的爆发让美国 走下神坛,也充分揭示了美国金融监管体系的弊端。

 (一)当时的金融监管制度是功能监管。依据金融服 务的功能不同划分为银行、证券和保险,并分别由不同 的监管机构负责对其监管。 虽然每个金融行业都有机构监管, 但是对于整个金融系统而言缺乏一个机构拥 有足够的信息和权威来预防和处理系统风险, 尤其在 经受突发性事件冲击时, 不同的金融监管机构难以协 调联合行动使得金融市场在整体上保持稳定。

 (二)金融衍生品场外市场缺乏监管。次贷危机全面 爆发之后, 居然没有一家监管机构知道次贷市场的具 体规模,当然也无法估算对美国金融系统的冲击程度。由此可见美国金融监管机构几乎失去了对金融衍生产 品创新深度和规模的控制, 同时也可看出美国缺乏一 个统一的清算系统来清理金融衍生产品。

(三)住房抵押贷款的发放缺乏统一的执行标准。各 州独自为政, 名义上给予各州银行独立的权限根据实 际情况确立首付和利率,事实上,等金融危机全面爆发 后,由于各金融机构为了揽存而进行的恶性竞争,使得 住房抵押贷款市场的贷款质量急剧下降。 在联邦范围 内缺乏最低的支付标准和利率标准使得这个市场出现 了恶性竞争。

  三、金融监管改革方案的主要内容

  (一)机构改革

 1. 成立金融稳定监管委员会 (Financial Stability Oversight Council):(1)组成成员:委员会由 9 人组成,财政部长、Fed 主席、OCC 通货监理官、 消费者金融保护 局主任、SEC 主席、FDIC 主席、CFTC 主席和 FHFA (Federal Housing Finance Agency) 以 及 由 总 统 提 名 参 议院批准的代表保险行业的独立成员, 其中财政部长 任主席。 (2)职能设置及办事程序:A.委员会被赋予了 识别 “在金融系统中处于重要地位的”(systemically important)非银行金融公司及行为、金融市场的支付、 结算、清算。仅有非银行金融控股公司被定位为在金融系统中处于重要地位需要委员会的裁定, 从而要服从 提高的谨慎监管标准,而“大的,相互持股的”银行控股公司不需要委员会的裁定就需要服从提高的谨慎监管 标准。B.委员会在裁定一家公司为“在金融系统中处于 重要地位的”的决议时仅需咨询金融监管的分支机构, 而不需要请示美联储及分支机构。C.如有必要,委员会 被赋予了某些金融衍生品免除监管的权利。 D.委员会 负责识别影响金融系统稳定的风险、促进市场秩序、解决突发的威胁金融市场的新情况。 为了服务这些监管 目标,委员会可以收集数据、共享信息、监视和识别监 管漏洞; 并要求银行控股公司和非银行控股公司提交 报告来判别公司及其行为的影响。

 2.成立金融调查办公室(the Office of Financial Re- search):(1)地位独立。金融调查办公室隶属于财政部,办 公室定位为为委员会及附属机构提供行政、技术、预算 分析等服务。 办公室主任任期六年,由参议院提名,由 总统任命。(2)权力独立。 办公室有权利制定管制措施 以及收集报告、数据和信息而无需国会批准。办公室由数据中心和调查分析中心构成。 (3)数据中心收集、确 认和保存所有数据。数据主要来源于商业数据提供者、 公开可获得的数据以及受联邦机构监管的金融机构。

 3. 新建消费者金融保护局 (Bureau of Consumer Fi- nancial Protection):(1)权力范围。 消费者金融保护局在规划和执行消费者金融产品和服务标准的时候具有广泛的 实质性权力。 (2)消费者金融保护局置于美联储系统之 中,但是一把手由参议院提名,总统任命。 美联储被禁 止去干预该局的检查和执行行为或者延迟、阻止消费 局的规定和命令。 (3)该局接受 GAO(美国总审计局) 的审计, 并且每半年得向参议院银行委员会和众议院 金融服务委员会汇报。(4)对大的投保的储蓄机构有监 管权(enforcement authority)。消费者金融保护局对于 那些投保的总资产超过 100 亿美元的储蓄机构和其它 会员负有首要的监管权。 (5)对银行卡网络和发行者进 行一定的限制。(6)信息披露。消费者保护局被授权根据金融产品和服务的特征来制定披露相关信息规则。

 4.监管机构改革及职能重新定位。为了防止监管 竞争,清晰界定职责,改革法案将监管系统清楚划分为三个部分,每个部分负责特定版块。 (1)撤销美国储蓄 管 理 局 (Office of Thrift Supervision),把 对 控 股 公 司 的 监管权移交给美联储, 储蓄互助公司的监管移交给 FDIC,其他部分转移给 OCC。 (2)OCC:国民银行(即联邦注册银行)资产少于 500 亿元的,由 OCC 负责。 (3) FDIC:州银行资产低于 500 亿元的,由 FDIC 负责。 (4) 美联储: 其他银行和金融控股公司以及非银行金融机构及分支机构由 Fed 监管。 美联储被授予评估资产超 过 500 亿美元的银行以及储蓄互助公司是否具有 “系 统 重 要 性 ”(systemically important)。这 样 决 定 它 “必 要 和适当的”履行相应的职责。

  (二)市场稳定监管

 这方面的改革内容分为两个方面: 一方面是提高 标准; 另外一方面是对系统造成影响的经济金融行为 监管。    

 1、标准的适用性。美联储要求对具有系统重要 性的非银行金融公司以及“大的、交叉持股”的银行控股公司提升谨慎标准。 非银行金融控股公司由监管委 员会(Board of Governors)监管

 2、对于非银行金融控股公司, 裁定它为具有系统重要性需要至少 2/3 的投 票(包括委员会主席的投票)。

 3、登记注册。一旦裁定 为具有系统重要性的非银行金融控股公司必须在 180 天内到美联储登记注册。

4、银行控股公司。大的银行 控股公司至少得有 500 亿美元资产才能符合新的标 准。 美联储可以提供另外标准, 但不得低于这个标准。

5、反逃避监管。为了防止国内或者国外公司逃避监管, 在委员会票数通过 2/3(需要委员会主席的投票)的情 况下,委员会有权力使得这家公司交由美联储来监管, 而且提升的新的谨慎监管标准也适用于非银行金融控 股公司。

6、提升的谨慎标准包括:美联储建立更严格 的基于风险的资本要求、杠杆限制和流动性要求;要求 决议计划和信用敞口报告;施加集中限制。

 7、迅速的纠正措施。 要求美联储(Fed)、委员会及 FDIC 在金融危机早期建立补救措施。

 对系统造成重要影响的行动和实践的监管如下:1、委员会要求联邦一级的监管机构设立新的提高的谨慎监管标准来监管所有银行控股公司和非银行控股公司的金融活动和实践, 无论机构是否被定义为具有系统重要性。2、兼并、收购活动。具有系统重要性的非银行金融控股公司应该服从银行兼并的限制。3、要求美联储对具有系统重要性的非银行金融控股公司和银行金融控股公司以下活动(如所有权交易、投资或者发起对冲基金、 私募股权基金) 或者资产出售或清算超过500 亿美元被认定为对美国金融稳定有 “重要的威胁”。4、对外国公司的监管。对于外国金融控股公司和系统重要性的非金融控股公司也要服从提升的谨慎监。

  (三)金融衍生品监管

1、禁止对从事互换的公司给予联邦层面援助。

2、对互换进行规范。 授权 CFTC 和 SEC 联合监管包括利率互换和基于证券互换的“混合互换”监管。 授权 CFTC 对外汇互换和外汇远期进行监管。

3、 授权 CFTC 对被SEC 豁免的看跌期权、 看涨期权等证券衍生品的监管?权,授权 SEC 对被 CFTC 豁免的基本证券产品。

4、要求对所有的互换(除非获得了豁免)集中清理。

5、要求所有满足清理条件的互换都在同一个交易系统交易。

6、公开互换交易的实时数据。

7、强调对互换的主要交易者和交易商的资本设置要求, 对未清理的互换交易商要求更高的资本。

8、授权 CFTC 对各式互换交易设立总体仓位限制;要求 SEC 对各种基于证券的互换设立总体仓位限制。

    (四)保险业监管

在财政部体系内建立保险办公室(ONI)虽然不是 一个强势的部门,但还是有一定权力,并且预示着国家 的力量开始进入这个行业。 ONI 主要负责保险行业的 监管工作, 并向金融稳定监管委员会提供那些被视为具有系统重要性的保险商名单。 这个新机构需要向国 会提交改善保险业监管规定的意见和建议。

 (五)对评级机构的监管

 评级机构对不准确的评级承担更大的法律责任,甚至会失去评级资格(法案规定:将在 SEC 内部设监管办公室,授予其对评级机构处以罚款的权力,并授权 SEC 对在一段时间内评级失真严重的评级机构取消资 质)。同时,赋予投资者更多的权利:法案允许投资者以 “故意或草率”地未能进行合理调查为名控告信用评级 公司。 这一起诉门坎较信用评级机构此前游说的责任标准要求更低。

 四、美国金融监管改革的潜在影响

《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》被誉 为 1930 年代“罗斯福新政”以来美国对金融监管体制 所进行的力度最大的改革,从一推出,就备受关注。 可 以预计,它的影响广泛而深远。我们试图从利益相关方及成本收益方面进行分析此次改革潜在的影响:

  (一)对联邦层面和州层面的监管机构的影响

  从总体上看,联邦层面的监管权力得到加强,而州 层面的监管权得到削弱, 但联邦层面的监管机构权力 进行了重新分配。

  联邦和州层面监管权力分配最为明显的是保险行业。在原有的监管体系中,联邦层面基本上不参与保险业的监管。金融改革之后,在财政部体系内建立保险办公室(ONI)预示着国家力量开始进入保险监管行业。

   (二)对消费者和金融产品供给者的影响

“次贷危机”揭示了金融机构在向消费者提供金融 产品时, 往往通过设计各种复杂的金融衍生产品来掩盖各类抵押贷款产品的真实风险和收益状况, 甚至在 合同中加入一些不公平的条款, 严重侵害了消费者的 利益,也产生了诸多金融风险。而在新的金融监管改革 之后,要求对金融衍生产品的信息披露更加完善,对消 费者的保护力度也得到了大力加强, 显然投资者的利 益得到更好的保护。

 (三)对金融系统的影响

在《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》中, 明确提出了改革目标: 通过改进金融系统的透明度和 落实责任来提升金融的稳定性,结束“大而不能倒闭” 的信条,通过结束救援(end bailouts)来保护美国纳税 人、保护消费者免受泛滥的金融产品损害等等。

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